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“氣候資源，是指能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”，“氣候資源為國家所有�！边@一表述來源于6月14日黑龍江省第十一屆人大常委會第三十三次會議審議通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》(以下簡稱《條例》)。原本只是一部地方性法規(guī)的條例迅速引發(fā)了公眾的猜想和調(diào)侃：如果風(fēng)和陽光創(chuàng)造的效益也要劃分所有權(quán)，那么風(fēng)和陽光的所有者是誰，喝西北風(fēng)，曬太陽是不是算在動用這個“主人”的東西？
而業(yè)界人士更關(guān)心的是，《條例》的出臺是否意味著一些地區(qū)要收緊對風(fēng)能和太陽能利用的審批？也有人質(zhì)疑，《條例》從法理上來說是否站得住腳？引發(fā)公眾熱議的《條例》究竟要規(guī)范什么？
立法的適度超前？
盡管引發(fā)了諸多爭議，但在氣象部門和部分法學(xué)專家看來，《條例》的出臺意義重大。黑龍江省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處處長馬旭清說，這是我國出臺的首部關(guān)于氣候資源探測和保護方面的地方性法規(guī)，是黑龍江省氣候資源探測和保護工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化進程中的里程碑。
黑龍江省的氣候資源比較豐富，其中風(fēng)力風(fēng)能的可利用區(qū)、季節(jié)利用區(qū)面積大，風(fēng)能儲量居全國第四位，太陽輻射能儲量豐富，與長江中下游及華南、華東等省份相仿。
但馬旭清說，黑龍江省在氣候資源的探測和保護方面還存在一些不足需要逐步解決：首先，氣候資源探測和保護的監(jiān)管部門還不明確，有關(guān)部門的職責(zé)還不十分清楚。其次，對氣候資源的探測活動缺乏有效監(jiān)管。有些探測活動是企業(yè)自行開展的，探測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資料數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。再有，探測成果還未得到有效利用。由于氣候資源探測成果統(tǒng)一匯交、復(fù)核制度尚未建立，探測結(jié)果還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。第四，氣候資源保護機制不健全，可能會導(dǎo)致局部氣候改變等不良后果�！稐l例》對規(guī)范氣候資源探測和保護意義重大。
有媒體報道說，《條例》出臺的第二天，恰逢全國地方氣象立法工作座談會在北京舉行，黑龍江省人大法制工作委員會副主任王去奇介紹了《條例》出臺的背景。他說，近年來，黑龍江省一些企業(yè)隨意探測開發(fā)風(fēng)能、太陽能資源問題非常突出，針對這些問題，黑龍江省在全國率先發(fā)布了《條例》，對企業(yè)開發(fā)探測風(fēng)能、太陽能資源進行規(guī)范。
會場上，國務(wù)院法制辦副主任甘藏春也認(rèn)為，氣象立法可超前。他說，中國不僅人口眾多，而且極端天氣災(zāi)害偏多，地方可就氣象立法空白進行探索。
馬旭清說，黑龍江省早在三四年前就啟動了《條例》的制定工作，有關(guān)部門在2008年年末將《條例(草案)》報送省政府。
《條例》主要規(guī)范了氣候資源探測的原則和規(guī)劃、探測審批制度、探測結(jié)果的資料匯交、氣候可行性論證等內(nèi)容。
從馬旭清提供的《條例》制定過程來看，黑龍江省政府法制辦曾廣泛征求各地市政府和省直各有關(guān)部門的意見，會同省人大農(nóng)林委和法工委進行了立法調(diào)研，充分聽取了各方面的意見，對《條例(草案)》內(nèi)容進行了全面審查、修改，與有關(guān)部門進行了反復(fù)協(xié)調(diào)和研究，并就有關(guān)問題向國務(wù)院法制辦進行了請示。
來自6月15日黑龍江省人民政府法制信息網(wǎng)的消息稱：黑龍江省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會與會代表普遍認(rèn)為，這部地方性法規(guī)立法時機已經(jīng)成熟，條款具有操作性、針對性，符合我國現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，能夠較好地解決目前該省氣候資源探測和保護工作中的諸多問題。
而在氣象部門看來，近年來，日漸完善的有關(guān)氣象的地方性法規(guī)對防災(zāi)減災(zāi)起了重要的作用。中國氣象局局長鄭國光說，近年來，我國地方氣象立法針對性強，地域特色鮮明，法規(guī)規(guī)章的適用性越來越好，專項立法日益增多，立法質(zhì)量越來越高。截至2012年4月，全國31個省(區(qū)、市)和具有立法權(quán)的較大的市，制定出臺了地方性法規(guī)和政府規(guī)章為155部，其中地方性氣象法規(guī)為66部，政府規(guī)章為89部。
風(fēng)能和太陽能歸國家所有
哪些資源被劃進了《條例》要規(guī)范的范圍？《條例》是這樣認(rèn)定氣候資源的：能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。
那么“國家擁有這些資源”的依據(jù)又是什么？馬旭清說，氣候資源歸國家所有，主要依據(jù)《憲法》中有關(guān)自然資源的規(guī)定。憲法第九條規(guī)定，自然資源屬于國家所有，即全民所有。根據(jù)《條例》對氣候資源的定義，氣候資源屬于自然資源，所以氣候資源屬于國家所有，即全民所有。
而在長期從事國有資產(chǎn)和政府管制政策研究的中國政法大學(xué)中歐法學(xué)院信息部主任王軍看來，該條例中對氣候資源的界定不夠清晰，有待商榷。
王軍認(rèn)為，如果氣候資源是自然界中存在的風(fēng)和太陽光，從立法層面和理論上來看，國家有權(quán)力規(guī)定其為國有。但從人類的認(rèn)識觀來說，若如此界定就顯得很荒唐。如果《條例》中的氣候資源是指通過探測和開發(fā)形成的風(fēng)能和太陽能，所有權(quán)應(yīng)歸因探測和開發(fā)付出時間和資金成本的一方所有，收為國有是不合理的。
在王軍看來，確定某個事物的所有權(quán)，首先要是有形的不動產(chǎn)，且在物理層面上能夠控制和管理。王軍認(rèn)為，風(fēng)和太陽光是無形的，不適宜界定其所有權(quán)。
此外，王軍還指出，《憲法》第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。法條中，沒有涉及風(fēng)能和太陽能是否歸國家所有。王軍說，不能把風(fēng)、太陽光和風(fēng)能、太陽能用該條文中的一個“等”字代替：概況或省略的內(nèi)容應(yīng)與文中列舉項目為同一類。風(fēng)和太陽光是無形物質(zhì)，與礦產(chǎn)、森林等資源并非同類。
據(jù)了解，除《憲法》外，《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國可再生能源法》和《氣象法》中都沒有界定氣候資源是否該歸國家所有。對于這一問題的界定，國內(nèi)法律是空白。
中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)認(rèn)為，太陽能、風(fēng)能與人們平常所指的自然資源應(yīng)是有區(qū)別的，因為礦藏、水流、森林等資源是有限的，如果不進行規(guī)范，必定導(dǎo)致無序開發(fā)而枯竭。但風(fēng)能和太陽能則取之不盡用之不竭，強行收歸國有沒有必要，它不會因為某個人使用而影響他人繼續(xù)享用。
《條例》在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)的熱議還包括，“如果風(fēng)能太陽能屬于國家所有，以后太陽能熱水器是否也要收費？如果農(nóng)民地里的莊稼因為長時間沒有陽光或者受大風(fēng)而受災(zāi)減產(chǎn)。農(nóng)民就可向其擁有者索賠，物權(quán)法不就有這樣的規(guī)定嗎？”
馬旭清說，《條例》中提及的氣候資源是指可被開發(fā)利用的氣候資源，而非直接利用的太陽光、風(fēng)和空氣等。并且《條例》規(guī)范的是探測氣候資源的組織，而不是個人。不涉及直接利用氣候資源問題，且《條例》第二十二條規(guī)定：“氣候資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，開發(fā)利用不是《條例》調(diào)整的內(nèi)容。《條例》主要是對氣候資源的探測和保護工作進行規(guī)范，提高氣候資源的探測數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可比性。
《條例》提高了新能源產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻？
對一些風(fēng)電廠商和太陽能廠商來說，他們從《條例》中讀到的是，今后在黑龍江要開展風(fēng)能和太陽能的相關(guān)業(yè)務(wù)又多了一個審批的婆婆——氣象部門，因為《條例》規(guī)定，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開發(fā)探測許可證》。
一位風(fēng)電廠商告訴記者，按照《條例》規(guī)定，今后，凡是進入黑龍江的風(fēng)電企業(yè)都不能隨便對風(fēng)能資源探測，要么申請許可證，要么向氣象部門購買相關(guān)資料。
對參與國家多項與環(huán)境有關(guān)的法律起草工作的王燦發(fā)教授看來，他至今還沒有聽說隨意和過度使用風(fēng)能和太陽能的現(xiàn)象，風(fēng)能和太陽能作為可再生資源是取之不盡，用之不竭的。
王燦發(fā)還說，某地因人工降雨或人工降雪的操作或有可能影響周遭氣候，使其他地區(qū)出現(xiàn)干旱等情況發(fā)生，但還未發(fā)現(xiàn)有因開發(fā)風(fēng)能和太陽能對環(huán)境和氣候造成不良影響的情況。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳介紹，我國的風(fēng)能和太陽能的開發(fā)和利用走在前面：近年來，各類發(fā)展太陽能和風(fēng)能的企業(yè)如雨后春筍，產(chǎn)能過剩，但對該新能源開發(fā)和保護的立法及理論研究還比較滯后。
同時， 李艷芳認(rèn)為，《條例》的出臺，對氣候資源探測和保護有一定好處。但以上專家建議，想管理氣候資源不一定要把產(chǎn)權(quán)屬性定位國有，要想管理新能源企業(yè)對資源的合理開發(fā)和使用，可通過土地審批、環(huán)保審批來操作。
以上專家認(rèn)為，探測和使用太陽能、風(fēng)能的企業(yè)要經(jīng)過氣象部門的審批，無可厚非，這是給企業(yè)增加了一道門檻，必然給開發(fā)商增加成本。
對氣候資源“國有化”本質(zhì)是行政審批擴權(quán)的質(zhì)疑，馬旭清解釋說，自然資源國家所有權(quán)往往是通過設(shè)立使用權(quán)的方式來實現(xiàn)，而確定使用權(quán)是以行政審批的形式確立。因此，公眾誤解氣候資源屬于國家所有就是要通過行政審批擴權(quán)和收費�！稐l例》并沒有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒有規(guī)定任何收費項目，更談不上擴權(quán)和收費。
另外，馬旭清還指出，目前，黑龍江省正處于新能源大發(fā)展階段，氣候資源探測方面比較混亂，企業(yè)跑馬圈地，自主進行探測。使用儀器不標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，測得的氣象數(shù)據(jù)不是歸一化數(shù)據(jù)，不具有科學(xué)性、可比性。一些企業(yè)包括有外資背景的企業(yè)，也在該省探測風(fēng)力資源，既有建電廠的需要，也在實際掌握具有戰(zhàn)略意義的涉密氣象資料。加之部分以轉(zhuǎn)讓探測資料為目的探測組織，使本已混亂的氣候資源探測狀況更加復(fù)雜化，這是對國家根本利益的一種潛在重大威脅，急需立法予以規(guī)范。建立氣候資源探測審批制度，可有效規(guī)范企業(yè)探測行為，使各企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法，解決數(shù)據(jù)的科學(xué)性和通用性問題。同時有利于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也便于有密級資料的控制。 |
